193 stater · 193 röster
Generalförsamlingen – världens stora mötesplats
Här möts alla FN:s medlemsstater. Små och stora länder får samma antal röster – men samma röst betyder inte samma makt i alla delar av FN. För att förstå generalförsamlingen behöver vi därför skilja mellan representation, politiskt inflytande och juridisk makt.
Indien har över en miljard invånare. Island har färre än en halv miljon. Ändå har båda en röst i generalförsamlingen. Är det det mest rättvisa sättet att organisera en världsorganisation?
Tänk dig att nästan hela världens statssystem flyttar in i ett enda rum. Där sitter kärnvapenmakter, små östater, världens folkrikaste länder och stater med mycket små befolkningar. Några är demokratier, andra styrs på helt andra sätt. De har olika ekonomier, språk, intressen och säkerhetsproblem. Ändå börjar de från samma formella regel: varje medlemsstat har en röst.
Det är kärnan i FN:s generalförsamling. Den är FN:s viktigaste breda forum för diskussion och representation. Alla FN:s 193 medlemsstater är med, och ingen stat får extra röster därför att den har större befolkning, större ekonomi, mer territorium eller starkare militär. Generalförsamlingen är därför inte ett parlament byggt på befolkningsstorlek. Den är en församling av suveräna stater.
Från 51 stater till 193
Generalförsamlingen hör till FN:s ursprungliga huvudorgan. När FN bildades efter andra världskriget var tanken att stater skulle få en gemensam plats där de kunde diskutera problem, förhandla och bygga regler för internationellt samarbete.
FN-stadgan undertecknas. Där bestäms bland annat vilka huvudorgan FN ska ha och vilka befogenheter generalförsamlingen får.
Den första generalförsamlingen öppnar i London den 10 januari. Då deltar representanter för FN:s 51 ursprungliga medlemsstater.
FN har 193 medlemsstater. Generalförsamlingen är det enda av FN:s huvudorgan där alla medlemsstater sitter med på samma formella röstvillkor.
Principen som styr rummet: en stat – en röst
När de röstar i generalförsamlingen har båda alltså en röst. Det är ett uttryck för principen om staters suveräna jämlikhet: ett litet land ska inte formellt räknas som mindre viktigt bara för att det är litet.
Men här finns också ett demokratiskt dilemma. Om två stater har lika många röster trots att den ena representerar hundratals gånger fler människor, då är världens befolkning inte representerad proportionellt. Generalförsamlingen skyddar alltså jämlikhet mellan stater, inte principen en människa – en röst.
Samma regel kan därför beskrivas både som ett skydd för små stater och som en begränsning i hur världens befolkning representeras.
Ingen vetorätt i generalförsamlingen
En viktig skillnad mot säkerhetsrådet är att inget land har vetorätt i generalförsamlingen. USA, Kina, Ryssland, Frankrike och Storbritannien har särskilda rättigheter som permanenta medlemmar i säkerhetsrådet, men inte här. I generalförsamlingen har även de bara en röst var.
Det betyder inte att alla stater har lika stort verkligt inflytande. Länder kan ha mycket olika ekonomiska, diplomatiska och militära resurser och kan därför påverka andra länder på olika sätt. Men själva omröstningsregeln är densamma för alla medlemsstater.
Vad gör generalförsamlingen egentligen?
Det mest synliga är talen i den stora salen, men arbetet är betydligt bredare. Generalförsamlingen diskuterar frågor som ligger inom FN-stadgans område och kan anta resolutioner och rekommendationer. Den fattar dessutom flera konkreta beslut om hur FN ska fungera.
Generalförsamlingen kan bland annat
- diskutera internationell fred och säkerhet och lämna rekommendationer,
- behandla frågor om mänskliga rättigheter, utveckling och internationellt samarbete,
- besluta om FN:s ordinarie budget,
- välja de icke-permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet,
- välja medlemmar till flera andra FN-organ,
- utnämna FN:s generalsekreterare efter rekommendation från säkerhetsrådet.
Men den kan inte ensam
- göra varje resolution till lag i världens länder,
- ersätta säkerhetsrådets primära ansvar för internationell fred och säkerhet,
- utnämna generalsekreteraren utan säkerhetsrådets rekommendation,
- ge ett nytt land medlemskap utan att säkerhetsrådet först rekommenderat medlemskap.
Det mesta arbetet sker inte i stora salen
Generalförsamlingen har en mycket omfattande dagordning. Därför delas många frågor först upp mellan sex huvudkommittéer. Alla medlemsstater har rätt att vara representerade även där. Kommittéerna diskuterar frågor mer detaljerat och skickar sedan förslag vidare till generalförsamlingens plenarmöte.
- Första kommittén Nedrustning och internationell säkerhet.
- Andra kommittén Ekonomiska och finansiella frågor.
- Tredje kommittén Sociala, humanitära och kulturella frågor, bland annat många människorättsfrågor.
- Fjärde kommittén Särskilda politiska frågor och avkolonisering.
- Femte kommittén Administration och budget.
- Sjätte kommittén Juridiska frågor och internationell rätt.
Det här visar en viktig sak: internationella beslut föds sällan i samma ögonblick som länder trycker på en röstknapp. Ofta ligger lång förhandling bakom varje formulering.
Från idé till resolution
En resolution kan börja som ett utkast som ett eller flera länder arbetar fram. Därefter försöker staterna förhandla fram formuleringar som så många som möjligt kan acceptera.
Ett eller flera medlemsländer lägger fram ett utkast med en fråga, princip eller rekommendation.
Ord och formuleringar diskuteras. Små ändringar kan vara avgörande för vilka länder som vill stödja texten.
Beroende på frågan kan arbetet först ske i en av de sex huvudkommittéerna.
Om alla kan acceptera texten kan den antas genom konsensus. Annars kan en formell omröstning hållas.
Den visar vad generalförsamlingen har beslutat eller rekommenderat i frågan.
Vad är en resolution?
En resolution är en formell text som ett internationellt organ antar. Den kan uttrycka en gemensam ståndpunkt, ge rekommendationer eller fatta beslut i frågor som organet ansvarar för.
Det är lätt att tänka: ”FN har röstat – alltså måste länderna göra så.” Så enkelt fungerar det inte. Generalförsamlingens resolutioner är i regel rekommendationer till medlemsstaterna och fungerar inte som svenska lagar. Generalförsamlingen är alltså inte en världsregering som kan stifta lag över Sveriges riksdag eller andra staters parlament.
Samtidigt vore det fel att säga att resolutionerna därför är betydelselösa. De kan visa hur stort internationellt stöd en ståndpunkt har, skapa politiskt tryck, formulera gemensamma mål och bidra till hur internationella normer utvecklas. Vissa beslut gäller dessutom FN:s egen organisation direkt, till exempel budgeten, val till olika organ och andra interna frågor.
Kan en resolution bli internationell lag?
Inte bara genom att generalförsamlingen röstar för den. Internationell rätt skapas på flera olika sätt. Stater kan till exempel ingå fördrag som de väljer att bli bundna av. Generalförsamlingen kan bidra till att ta fram och anta texter som senare blir fördrag, men medlemsstaterna blir inte automatiskt bundna bara för att en sådan text har antagits i generalförsamlingen.
Omröstning: enkel majoritet eller två tredjedelar?
Alla frågor kräver inte lika starkt stöd. FN-stadgan anger att vissa särskilt viktiga frågor kräver två tredjedelars majoritet. Dit hör bland annat vissa frågor om fred och säkerhet, medlemskap i FN, val till viktiga organ och budgetfrågor. Andra frågor kan avgöras med enkel majoritet.
Enkel majoritet
Mer än hälften av de stater som är närvarande och röstar behöver rösta ja.
Två tredjedelar
Minst två tredjedelar av de stater som är närvarande och röstar behöver rösta ja.
Uttrycket ”närvarande och röstar” har en särskild betydelse. En stat som röstar ja eller nej räknas. En stat som avstår räknas inte som röstande när man beräknar vilken majoritet som krävs.
Omröstningslabbet
Testa samma resultat mot två olika regler. Lägg märke till att de som avstår inte ingår när gränsen räknas ut.
Alla beslut tas inte genom omröstning
Länder försöker ofta nå konsensus. Då antas en text utan formell omröstning eftersom ingen medlemsstat kräver att den ska gå till omröstning. Konsensus betyder inte nödvändigtvis att varje land tycker att varje mening är perfekt. Ett land kan acceptera att texten antas och samtidigt förklara sina invändningar.
FN beskriver konsensus som en mycket vanlig arbetsform i generalförsamlingen. Det är logiskt: om en resolution bygger på så brett stöd som möjligt ökar chansen att stater faktiskt tar hänsyn till den efteråt.
Generalförsamlingen och säkerhetsrådet – samma FN, olika makt
De två organen blandas ofta ihop. Båda arbetar med internationella frågor, men deras uppgifter och makt ser olika ut.
| Fråga | Generalförsamlingen | Säkerhetsrådet |
|---|---|---|
| Vilka deltar? | Alla 193 medlemsstater. | 15 medlemsstater åt gången. |
| Röstsystem | En medlemsstat – en röst. Ingen vetorätt. | Fem permanenta medlemmar har vetorätt i sakfrågor. |
| Fred och säkerhet | Kan diskutera och rekommendera åtgärder inom ramen för FN-stadgan. | Har det primära ansvaret för internationell fred och säkerhet. |
| Typisk styrka | Bred representation och möjlighet att visa hur världens stater ställer sig. | Kan fatta beslut med starkare rättslig verkan inom sitt mandat. |
När säkerhetsrådet kör fast
Säkerhetsrådet har huvudansvaret för internationell fred och säkerhet, men det kan blockeras av vetorätt. Generalförsamlingen kan då i vissa situationer samlas i en akut särskild session. En sådan session kan enligt reglerna sammankallas mycket snabbt – inom 24 timmar – och församlingen kan diskutera situationen och rekommendera kollektiva åtgärder.
Det gör inte generalförsamlingen till ett andra säkerhetsråd. Den kan fortfarande främst rekommendera, inte överta säkerhetsrådets särskilda befogenheter. Men den ger alla medlemsstater möjlighet att ta ställning även när säkerhetsrådet är låst.
Varför spelar generalförsamlingen roll om den inte är en världsregering?
Makt handlar inte bara om vem som kan tvinga någon annan. I internationell politik spelar även legitimitet, stöd, normer och diplomatiskt tryck stor roll. När en stor majoritet av världens stater ställer sig bakom en princip kan det påverka hur frågan diskuteras långt utanför FN-huset.
Generalförsamlingen fungerar därför både som beslutsorgan för delar av FN:s verksamhet och som en plats där världens stater visar vilka ståndpunkter de vill förknippas med. Det är en av anledningarna till att omröstningsresultat följs noga även när resolutionen i sig inte är juridiskt bindande för medlemsstaterna.
Demokratifrågan: vad ska vara jämlikt?
Generalförsamlingens röstsystem bygger på en tydlig princip. Men samma princip skapar också en tydlig konflikt mellan två sätt att förstå representation.
Staters jämlikhet
Alla suveräna medlemsstater får samma röst. Små länder kan inte köras över bara därför att deras befolkning eller ekonomi är liten.
Befolkningens representation
Ett mycket folkrikt land får inte fler röster än ett mycket litet land. Världens människor representeras därför inte proportionellt efter befolkning.
Diskutera: Ska varje stat ha en röst, borde folkrika stater få fler röster – eller behövs någon helt annan modell? Vilken styrka och vilket problem finns med varje alternativ?
Centrala begrepp
- Generalförsamlingen
- FN:s bredaste huvudorgan där alla medlemsstater är representerade.
- Medlemsstat
- En stat som är medlem i FN och därför har rätt att delta och rösta i generalförsamlingen.
- Resolution
- En formell text som antas av ett internationellt organ och kan innehålla beslut, ståndpunkter eller rekommendationer.
- Majoritet
- Den andel röster som krävs för att ett förslag ska antas.
- Konsensus
- Att en text antas utan formell omröstning eftersom ingen medlemsstat kräver en omröstning.
- Representation
- Hur människor, stater eller grupper företräds när frågor diskuteras och beslut fattas.
- Suveränitet
- Principen att en stat har rätt att styra sitt eget territorium och fatta egna politiska beslut inom ramen för internationell rätt.
Kan du förklara?
- Varför kan man säga att medlemsstaterna är formellt jämlika i generalförsamlingen?
- Varför är en resolution från generalförsamlingen vanligtvis inte samma sak som en lag?
- Vad betyder uttrycket ”närvarande och röstar” när majoriteten räknas?
- Nämn två konkreta saker som generalförsamlingen faktiskt beslutar om inom FN.
- Förklara en styrka och en svaghet med principen ”en stat – en röst”.